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改变收钱、分钱、用钱方式 以财政改革撬动国家治理之变

2018-06-05 09:23
来源:半月谈网

推进国家治理体系和治理能力现代化,是新时代全面深化改革的重要内容。财政作为国家治理的基础和重要支柱,集中体现了政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府之间的重要关系,改变收钱、分钱、用钱方式可以实质性地改变国家治理模式。当前,加快建立现代财政制度要快马加鞭。

“收钱”:精妙平衡多方利益

纵观古今中外,因税收问题处理失当而造成王朝倾覆的例子比比皆是。反过来,也可以通过良好税制建设促进经济增长和提升国家治理水平。

我国现行税收制度的基本特征是以间接税为主,即主要向企业、向生产经营活动征税。这种税收制度有助于筹集国家财政收入,但在为企业创造良好营商环境、调节社会成员收入分配方面则存在结构性缺失。我国税收改革主要包括以下三方面内容:

——加强税收法定。在我国,由于历史原因,税收方面的规章制度多为行政性法规,而非经由全国人民代表大会立法通过的法律。2014年通过的立法法已经明确,今后“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律,这标志着“税收法定”原则在我国正式落地。近年来,这方面的工作进度比较显著。

——适度稳定税负。宏观税负(税收收入占当年GDP的比重)是一国税收负担的衡量指标,其经济含义是指在每年新创造的价值中,政府以税收方式拿走的部分。由于我国政府收入体系的复杂性,宏观税负在实践中有大中小口径之分。现在的基本情况是,我国以税收收入、财政收入计算的小口径、中口径的宏观税负偏低,但以政府收入计算的大口径宏观税负则较高。这表明,需要通过整理政府收入体系来适度降低宏观税负,同时要努力消除导致社会负担上升的一些体制机制问题。

——完善税制。改革的基本方向是由间接税为主向直接税为主转化。相较于间接税,直接税的征收对象是企业、家庭或居民在一定时间内所取得的收入或存量财产,如企业利润、家庭收入、房地产等,有利于调节社会成员的收入分配差距,促进社会长久稳定。另外,税制转化也有利于为企业生产经营活动创造良好条件,促使财富在全社会范围内最大限度地涌流。当前,我国税制改革主要集中在两个方面:一是尽量增强间接税(主要是增值税)的“中性”特征,减轻生产经营行为的负担;二是渐进式引入和完善直接税,主要表现在完善个人所得税、适时开征房地产税等方面。历史地看,由间接税为主向直接税为主的转化是“惊险的一跳”,必须审时度势,谨慎推进。

“分钱”:讲究两对矛盾的处理分寸

财政体制是中央与地方政府关于事权、财权分配的基本制度,其实质是中央与地方之间的经济关系。在设计中央与地方财政体制时,通常需要处理好两对矛盾:一是中央集中统一领导与地方自主权之间的矛盾,二是发展经济与维持区域均衡之间的矛盾。这两对矛盾的处理都十分讲究分寸,既不能过多偏向中央,也不能过多偏向地方,难度很大。

我国现行的分税制,存在着事权配置不当、财力过于集中等突出问题,急需改革。党的十八届三中全会明确,我国财政体制改革的基本原则是“事权与支出责任相适应”。十九大报告指出,要加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。概括而言,主要有以下几个方面:

重新划分中央与地方之间的事权范围。国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务等,均属于中央政府事权,应由中央政府承担相应的支出责任。那些需要在全国范围内统一、地方政府具有管理优势的事权,如医疗、教育、养老等,以及跨区域重大项目的建设维护等,属于中央与地方共同事权,应当分门别类确定各自的支出责任。凡是地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务,如各类地方公共产品和公共服务的提供等,则属于地方事权,应当由地方政府承担支出责任。目前,这方面的工作正在推进之中。

重构地方收入体系。在中国的现实情况下,一个综合的地方收入体系应当包括四个部分:一是中央给付部分(含税收返还和转移支付),目前税收返还在地方财政收入中所占比例不大,今后应当加强一般转移支付制度的建设。二是地方税,要将那些税基难于移动、产权明晰、有助于提高本地公共服务质量的税种划为地方税。目前环保税、资源税已经明确为地方税种,正在讨论中的房地产税也属于地方税种,今后还应适时将消费税改为中央与地方共享税。同时赋予地方政府必要的税收立法权,允许地方政府在国家规定的幅度内自主决定本地地方税的税率。三是地方政府可在规定的范围内收取少量的费与政府性基金,作为地方财政的一个补充。四是涉及资本性支出需要的,要通过规范管理的债务资金与PPP模式解决。

改革转移支付制度。市场经济条件下,地方政府所获得的转移支付包括两部分:一是上级政府为平衡区域财力差距而下达的一般转移支付;二是上级要求下级承担某一特定任务、实现某一特定政策所给予的专项转移支付。结合国际经验和我国的实际情况,今后应当在法治化的要求下,改革转移支付制度,将一般转移支付作为地方政府收入的主要来源,理顺包括税收返还、税收分享、一般性转移支付、专项转移支付等地方财政收入,重构转移支付体系,将各地区之间的财力差距控制在适当范围内,促进全国范围内的基本公共服务均等化。

“用钱”:在全口径、全过程、全周期上发力

现代预算制度对于加强政府管理、提高行政绩效,特别是改善政府与公民的关系、增强政府的正当性和合法性有着极其重要的作用。1998年以来,我国预算改革取得突出成绩,但距离一个现代意义上的预算制度还有不小差距。改革重点主要有以下三个方面:

一是推行全口径预算。实行全口径预算是针对近年来我国比较突出的政府收支多元化、多头管理的现实情况所做出的重大决策,是预算改革的重大举措,一方面有利于规范政府收入秩序,提高政府公信力;另一方面有利于增强财政统筹能力,为实施减税降费、降低社会负担创造条件。近年来,我国财政预算已形成了由一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险预算和政府性基金预算共同构成的四种预算体系,在全口径的道路上迈出了重要一步。但由于我国政府收入的复杂性,真正实现全口径预算还需要相当长的时间。

二是推行预算的全过程管理。现代财政管理应当覆盖从收入到支出的全过程、各方面,形成一个完整的管理链条和制度体系。近些年来,预算管理在收支两条线、部门预算、政府采购、国库集中支付等方面进行了大幅度改革,奠定了规范预算管理的基本框架。但是相对于现代预算制度的要求,现行财政管理在绩效管理、财政审计、问责等中后端环节还有很大的提升空间,在项目支出的标准化设计方面存在不足。因此,今后一个时期,改革的重点将主要集中在实施项目支出标准建设、建立政府综合财务报告制度、深化绩效预算管理、加强财政问责等方面,以真正形成一个现代政府收支管理的制度体系。

三是实施全周期管理(即跨年度预算框架)。所谓跨年度预算,是将预算的时间长度拉长到与宏观经济周期波动、政府运作周期相适应的3到5年的范围内,在此期间统筹考虑财政收支和预算安排,形成以计划(国家大政方针)引领预算资源的配置、以预算资源对计划形成硬约束的正确关系,既提高财政资金的配置效率,也切实支持国家中长期规划与政策的顺利实施,从而提高政策与预算之间协调程度,为多年度项目实施提供支持,增强经济周期与财政收支之间的协调性。跨年度预算框架是现代政府管理的重要抓手,对各个政府部门的战略性、计划性、协调性势必提出更高要求,是今后一个时期预算改革的硬骨头。

总之,财政对于推进国家治理体系和能力的现代化具有十分重要的作用。加快建立我国现代财政制度,形成有序、有度、有力调节政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的体制机制,不仅有利于完善财政制度本身,也有利于推进其他方面的工作,为建设新时代中国特色社会主义事业做出自己的贡献。(冯俏彬 作者系国家行政学院经济学部教授、博士生导师,中国行政体制改革研究会副秘书长)

责任编辑:常磊

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